¿Ha regulado el Gobierno la posibilidad de apropiarse de viviendas privadas para determinados fines?

El Boletín Oficial del Estado publicó ayer, 11 de abril, una norma que ha generado cierta controversia apenas ver la luz. En concreto, nos referimos a la Orden TMA/336/2020, de 9 de abril, por la que se incorpora, sustituye y modifican sendos programas de ayuda del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 10, 11 y 12 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Se ha planteado entre el público, más o menos informado, la duda de si por la vía de uno de los artículos de esa Orden Ministerial no habría el Gobierno, o en concreto ese Ministerio, abierto la vía para una surte de expropiación total o parcial del derecho de propiedad privada sobre viviendas susceptibles de ser ocupadas, al estilo de algunos regímenes más caribeños y en una línea que fue defendida por algunos políticos españoles hace unos meses.

Parece obvio que lo que conviene, de entrada, es leer la norma en cuestión. Nos referimos al artículo 4 de esa Orden Ministerial (O.M.), sobre “Programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables”, y más precisamente a su punto 3, “Solución habitacional”, que literalmente estipula:

“Las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y de Melilla pondrán a disposición de la persona beneficiaria una vivienda de titularidad pública, o que haya sido cedida para su uso a una administración pública, aunque mantenga la titularidad privada, adecuada a sus circunstancias en términos de tamaño, servicios y localización, para ser ocupada en régimen de alquiler, de cesión de uso, o en cualquier régimen de ocupación temporal admitido en derecho. Cuando no se disponga de este tipo de vivienda, la ayuda podrá aplicarse sobre una vivienda adecuada, de titularidad privada o sobre cualquier alojamiento o dotación residencial susceptible de ser ocupada por las personas beneficiarias, en los mismos regímenes.”

Y se plantea la cuestión de si esto implica que las comunidades autónomas (o las autoridades competentes de Ceuta y Melilla) pueden decidir el uso de viviendas privadas contra la voluntad de sus propietarios. ¿Tiene sentido que surja esta duda, que se genere polémica? Más allá de intereses subjetivos personales o políticos (y sin olvidar que algunos políticos que hoy ocupan cargos de responsabilidad abogaron por introducir medidas limitando las facultades de los propietarios particulares de viviendas, lo que quizás abone ciertas interpretaciones), lo cierto es que la norma es, una vez más, muy defectuosa.

La legislación debe ser el fruto de un trabajo reposado, concienzudo, inspirado políticamente pero confiado a quienes tengan conocimientos técnicos, de la materia objeto de la norma y del Derecho. Y debe tener una cierta calidad literaria.  Así era el Código civil en su momento. Cuando el ejecutivo ejercita facultades legislativas es mínima la probabilidad del alcanzar un resultado excelente. La justificación habitual es la urgencia, que lleva a necesarias e inmediatas subsanaciones, desarrollos, etc. Es el caso que nos ocupa, en que habrá que esperar un cierto desarrollo normativo para estar más seguros de qué significa este artículo 4.3 de la OM.

Ya sabemos qué dice la norma. No sabemos lo que no dice. Por ejemplo:

  • ¿qué es una vivienda adecuada?
  • ¿qué significa que una vivienda sea susceptible de ser ocupada (porque todas lo son, de una forma u otra)?
  • ¿es necesario el consentimiento del propietario? ¿por qué período podría ocuparse por esta vía esa vivienda (porque, aunque la norma surge al amparo del estado de alarma consiguiente a la pandemia generada por el COVID-19, lo cierto es que en ningún sitio se limita temporalmente la eficacia de esta medida a un plazo concreto y de hecho la Exposición de Motivos parece estar pensando en políticas susceptibles de prolongarse en el tiempo)?
  • ¿cómo se fija el importe de la renta? Aun más, ¿se fija renta?

Al parecer, un representante del Ministerio ha dado una cierta interpretación o explicación (parcial en todo caso) de qué se pretende alcanzar, y cómo, con esta Orden Ministerial, pretendiendo dejar claro que ello no incluye expropiar ni ningún tipo de actuación similar.

Sin embargo, no hay que olvidar que las normas tienen una eficacia coercitiva, y que la interpretación que de las mismas pueda hacerse, aunque la haga el mismo órgano que la dicta (interpretación “auténtica”) no es vinculante para los operadores ni para jueces ni para nadie.

En esta situación, no podemos afirmar que esta norma permita a las autoridades autonómicas “confiscar” la utilización de viviendas privadas, o al menos tomar decisiones que afecten a esas viviendas sin que las compartan íntegramente sus propietarios, pero ciertamente tampoco hay nada en el texto que lo impida. Ciertamente la Constitución puede ser un dique frente a alguna de esas posibles medidas, si es que se pretendieran llevar a la práctica, … pero de aquí a que el TC resuelva algo al respecto ha podido generarse una ingente casuística y tener situaciones de hecho perfectamente asentadas de difícil solución.

En todo caso, estimamos que hay una única interpretación que creamos jurídicamente viable, si se es serio, en base a criterios lógicos y sistemáticos, como nos recuerda la mejor doctrina que en este breve lapso hemos leído, “es que en realidad en el nuevo Capítulo del Plan Estatal de Vivienda que se sustituye (arts. 3 y 4 de la Orden) se está regulando una ayuda económica y lo que se establece en apartado 3 del artículo 4, en primer lugar, es que las Administraciones pongan a disposición de los beneficiaros viviendas públicas para poder aplicar la ayuda en su alquiler, cesión de uso u otras fórmulas, esto es, no se arbitra una entrega gratuita de vivienda, sino por precio en el que se aplica la ayuda regulada. Así, en los números 4 y 5 del mismo artículo 4 de la Orden se aclara que se trata de la «cuantía necesaria para atender al pago del alquiler o los gastos de mantenimiento, comunidad y suministros básicos». Y por ello debe entenderse lo mismo respecto de las viviendas privadas si no se dispusiera de públicas, de modo que literalmente se dice que «la ayuda podrá aplicarse» sobre ellas. En consecuencia, como no se establece ninguna coactividad (y no puede presumirse lo que la norma no dice), lo único factible es que el beneficiario pueda acudir en ese caso al mercado privado y aplicar la ayuda concedida hasta donde ésta se ajuste o alcance. Esta es la interpretación que debe prevalecer, a pesar de la vaguedad e incorrección de la norma. Y esperemos que si se aclara normativamente, siga ese derrotero”.

Sería conveniente pues, que, además de declaraciones, el Ministerio emitiera ¡otra vez! una Orden detallando, aclarando, matizando, para evitar estas interpretaciones polemistas, posiblemente interesadas y exageradas, pero lamentablemente posibles (según el texto del artículo 4.3) y creíbles (dadas las manifestaciones hechas meses atrás por algunos políticos hoy en el poder), y que esas aclaraciones normativas vayan en el sentido que arriba apuntamos como única razonablemente posible.

12 de abril de 2020

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